科普|什么是统一的空间规划,什么是多规合一?

发布时间:2018年07月30日 14:55 来源:

摘要:我们常常听说的空间规划、多规合一都指的是什么?它们之间有什么关系?有没有什么政策指导?自然资源部的组建对空间规划、多规合一的实现有什么意义?今天给大家来篇科普贴。 什么是空间规划? 中国现行的空间规划主要有4个:土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划,分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责组织编制。

我们常常听说的空间规划、多规合一都指的是什么?它们之间有什么关系?有没有什么政策指导?自然资源部的组建对空间规划、多规合一的实现有什么意义?今天给大家来篇科普贴。

什么是空间规划?

中国现行的空间规划主要有4个:土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划,分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责组织编制。

2017年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。《方案》提出,要以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(简称“三区三线”),注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

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空间规划期限设定为2030年,试点范围在原有海南、宁夏试点的基础上,纳入吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州,一共9个省份。

中国现行空间规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一,所以经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。

针对上述问题,国家发改委、原国土部、原环保部和住建部等四部委曾在2014年8月联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,选择了28个市县,由4部委分别指导进行试点,但效果并不理想,主要是因为各部委均以各自负责的空间规划为主,进行“多规合一”的试点,依然导致规划的标准、流程都无法统一。

中山大学地理科学与规划学院教授刘小平对此表示,空间规划是最基本的规划,要给所有的规划限定一个帽子。以往各种规划,如土地利用规划、城市规划、国民经济规划、生态环境规划等存在“打架”现象,产生较多冲突矛盾,导致有些用地得不到合理利用和及时审批,现在通过制定空间规划作为基底,有助于实现规划间的上下联通。

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刘小平打了个形象的比喻:空间规划就是一个大盘子,起到统领作用,往后所有的规划,都不能突破这个基底的限制。在空间规划中,有三点很重要:一是城镇开发边界,二是生态保护红线,三是永久基本农田。这三条线,是后续规划绝对不能突破的底线,城市的未来发展布局,得在三条线的范围内去做功能优化调整。

究竟什么是“多规合一”?

“多规合一”在“三规合一”(即国民经济和社会发展规划、城市发展总体规划和土地利用总体规划)的基础上加上生态环境保护规划,于是变成“四规合一”。

这几大规划各自体系庞杂、缺乏沟通协调,经常产生矛盾冲突,“多规合一”旨在解决“打架”现象,将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上,实现一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

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《生态文明体制总体改革方案》提到“多规合一”时,明确提出整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。由此可见,“多规合一”的目标已经由过去的“统一的规划体系”回归为“统一的空间规划体系”,这明确了“多规合一”的对象是空间性规划,也就明确了“多规合一”与空间规划的关系:

编制空间规划、构建空间规划体系是目标,推进“多规合一”是手段、是过程,开展省级空间规划试点也就是省域“多规合一”试点。

国土资源经济研究院高级工程师张维宸认为,“多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地进行合并,也不会取缔任何一个法定规划,而是根据实际情况,在统一的空间信息平台上,将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接,确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性,以实现优化空间布局、有效配置各类资源,和政府空间管控和治理能力的不断完善提高。

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自然资源部组建的重大意义

2018年3月17日,十三届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据方案,新组建自然资源部,这意味着陆海空一体,“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理,全民所有自然资源管理体制改革,迎来历史性的重要一刻。

组建自然资源部。将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

也就是说,以后由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责,自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起,就能对各类规划进行统筹,实现“多规合一”。“一张蓝图干到底”,自然资源部的一大重要职责就是给出这张蓝图的空间底图,告诉我们哪些地方能开发,哪些地方要保护。

用青蛙做比喻。为了保护好青蛙,法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。此前,大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理,而农田、山林也同时涉及到国土部门。这样一来,青蛙在水里游就归渔业管,跳到岸上就归林业或者国土部门管,被人抓了就归工商部门管……在青蛙的管理上,出现了“政出多门”、“九龙治水”现象。

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针对青蛙问题,各部门该如何协调,如何科学、合理进行管理和保护呢?在此背景下,自然资源部所具有的整合意义与优势就凸显出来。

简言之,自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能,将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管。这标志着,由有关部门、各地历经数年不懈推动的空间规划体制改革取得了重大突破,自然资源部的组建,成功迈开了“多规合一”改革的第一步。


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